Resumo de Direito Financeiro
Assunto:
DIREITO FINANCEIRO


DIREITO FINANCEIRO

1. OBJETO DE ESTUDO: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

1.1.CONCEITO DE ATIVIDADE FINANCEIRA:

Atividade financeira, na sua concepção mais simples, é o Estado procurando meios para a satisfação das necessidades públicas (ALBERTO DEODATO, in Manual de Ciência das Finanças). Em síntese, a atividade financeira do Estado é toda aquela marcada ou pela realização de uma receita ou pela administração do produto arrecadado ou, ainda, pela realização de um dispêndio ou investimento. É o conjunto das atividades que têm por objeto o dinheiro.


1.2. ELEMENTOS E FINALIDADES E DA ATIVIDADE FINANCEIRA:

SUJEITO: A atividade financeira tem sempre como sujeito um ente público. São, na verdade, as pessoas de direito público, razão das exigências e das demandas que lhe são intrínsecas. Fica excluída da atividade financeira do Estado a desenvolvida por pessoas de direito privado no exercício de alguma função ou serviço público. Essa qualificação de ente público, entretanto, depende da forma de Estado adotada.

Formas de Estado – Unitário - os Estados são considerados unitários quando têm um poder central que é a cúpula e o núcleo do poder político, unidade de poder sobre o território, ou seja, há um centro de poder que se estende sobre todo o território do país e sobre toda a população e controla todas as coletividades regionais e locais.

Federado - são federais quando conjugam vários centros de poder político autônomo. Há uma divisão espacial de poder. Ex: Brasil (União, Estados, Municípios e D.F.).

Confederado - como aconteceu nos Estados Unidos, ou seja, agrupamento de Estados preexistentes formando um novo Estado federal.
O Brasil adotou a forma federativa de Estado, e, portanto, são qualificados como sujeitos da atividade financeira do Estado, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.

O caso dos Territórios e dos Distritos.
Os Territórios e os Distritos não são sujeitos de atividade financeira. Os primeiros integram a União. Dessa forma, não são componentes do Estado Federal, pois constituem simples descentralizações administrativas da União; os segundos estão ligados aos Municípios aos quais pertencem. Como exceções, temos o Distrito Federal, a quem a CF atribui a natureza de ente federativo autônomo, vedando-lhe a possibilidade de subdividir-se em municípios. Dessa forma, não é Estado-membro, nem tampouco município, tendo, porém, em regra, todas as competências legislativas e tributárias reservadas aos Estados e Municípios; e os Municípios dos Territórios Federais, que também possuem personalidade jurídica de ente público.
Obs: atualmente não existe nenhum Território, mas futuramente pode vir a existir em razão de estar previsto na Constituição sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem (art. 18, § 2º).

MEIOS: correspondem ao estudo da Despesa Pública, da Receita Pública, do Orçamento Público e do Crédito Público.
O fenômeno financeiro se manifesta, sobretudo na atividade de obtenção de recursos e na realização de gastos. Com o agigantamento do Estado e sua intervenção em quase todas as atividades humanas, cresce de importância o conceito das necessidades. A necessidade pode ser:
a) individual – que é a necessidade de cada pessoa individualmente;
b) coletiva – decorrente da convivência em sociedade –
c) pública – que é a necessidade coletiva qualificada pelo Estado como tal.

Cumpre aprofundar, entretanto, o conceito de necessidade pública. Esta não se confunde nem com a necessidade individual nem com a coletiva. A necessidade coletiva não é a soma de necessidades individuais. O agrupamento das necessidades individuais dá lugar a necessidades gerais. As necessidades gerais são homogêneas, enquanto a necessidade coletiva não tem essa característica, surge de uma contraposição de interesses. A atividade pública não consegue satisfazer a todas as necessidades coletivas. Essa a razão da inevitabilidade da intermediação de uma escolha feitas pelos governantes, que optam dentre as necessidades coletivas por aquelas que merecem satisfação por meio de uma atividade pública. As necessidades assim satisfeitas recebem a qualificação de necessidades públicas. Surge, assim, a necessidade para o Estado de financiar os serviços públicos essenciais gerais ou indivisíveis que são consumidos pela sociedade coletivamente (segurança nacional, justiça, administração pública, etc.). Dentre as formas mais comuns usados pelo Estado para obter recursos para satisfazer as necessidades públicas podemos citar:

a) Imposto
Imposto é a prestação pecuniária exigida dos particulares por via do Estado, a título definitivo e sem contrapartida, com o fim de cobrir as obrigações públicas. O imposto independe de qualquer atividade estatal específica do contribuinte, ele decorre da própria atividade do contribuinte (ser comerciante - ICMS, possuir automóvel IPVA). No imposto há ausência de qualquer relação entre a exação tributária e qualquer sorte de compensação ao contribuinte, e nem é acompanhada de qualquer promessa de reembolso. Ex: IPTU, IPVA.
Obs: pode haver vinculação de impostos de acordo com a política orçamentária adotada.

b) Taxa
Taxas são tributos vinculados à atuação estatal: exercício do poder de polícia ou prestação de serviço público específico e divisível. Basta que o serviço público esteja à disposição do contribuinte para o surgimento da obrigação tributária. Podemos conceituar a taxa como um tributo que surge da atuação estatal diretamente dirigida ao contribuinte, quer pelo exercício do poder de polícia, quer pela prestação efetiva ou potencial de um serviço público específico e divisível, cuja base de cálculo difere, necessariamente, da de qualquer imposto. Ex: TLP, Taxa de licenciamento de obras, Alvará de concessão e fiscalização etc.

c) Contribuição de melhoria
Contribuição de melhoria é espécie tributária que tem por fato gerador a atuação estatal mediatamente referida ao contribuinte. Entre a atividade estatal e a obrigação do sujeito passivo existe um elemento intermediário que é a valorização do imóvel. A sua cobrança é legitimada sempre que da execução de obra pública decorrer valorização imobiliária, fundada no princípio da equidade. De fato, não é justo que toda comunidade arque com o custo de uma obra pública que traz benefício direto e específico a certas pessoas.

d) Contribuições sociais
Contribuição social é espécie tributária vinculada à atuação indireta do Estado. Tem como fator gerador uma atuação indireta do Poder Público mediatamente referida ao sujeito passivo da obrigação tributária. A contribuição social caracteriza-se pelo fato de, no desenvolvimento pelo Estado de determinada atividade administrativa de interesse geral, acarretar maiores despesas em prol de certas pessoas (contribuintes), que passam a usufruir de benefícios diferenciados dos demais (não contribuintes). Tem seu fundamento na maior despesa provocada pelo contribuinte e na particular vantagem a ele proporcionada pelo Estado. Ex: contribuições para a seguridade social de servidores. Temos também as contribuições de intervenção no domínio econômico e contribuições cobradas no interesse de categorias profissionais ou econômicas. Ex: CPMF, CIDE, OAB, CREA, etc.

e) Preços públicos
Preço público é sinônimo de tarifa ou simplesmente preço que, no dizer de Alberto Deodato, nada mais é do que a contraprestação paga pelos serviços pedidos ao Estado ou pelos bens por ele vendidos e que constitui a sua receita originária. O preço é, portanto, uma obrigação voluntária. Seu regime jurídico é de direito privado, informado pelo princípio da autonomia da vontade. A confusão com a taxa se deve a crescente intervenção do Estado na atividade privada, abarcando setores que nada tem de serviço público a não ser o fato de estar sendo prestado por uma empresa estatal, em geral, pelo regime de concessão. Ex: ECT, AMERICEL, CEB, etc.

FIM: satisfazer as necessidades públicas (quais são? Como podem ser definidas?).
Quando a Constituição Federal estabelece que à União compete cuidar de determinado assunto, cria um dever, no sentido de estar obrigada a fazer determinada atividade. Ao estabelecer que compete a União assegurar a Defesa Nacional (art. 21, III), o texto pressupõe que existam pessoas a quem incumbirá o atendimento do mandamento constitucional. Será necessidade pública, pois, para preservação do território nacional, que haja o Exército, a Marinha e a Aeronáutica dotados de meios materiais necessários para o cumprimento de tal tarefa. Há a necessidade-fim, ou seja, o bem jurídico-político, no caso, tutelado, e a imperiosidade da existência das necessidades-meio, para que a primeira possa ser prestada. Portanto, a Constituição determina quais são as necessidades públicas que o Estado deve provê.





O estudo da atividade financeira pode ser feito sob 3 enfoques:

1.3. Teórico (especulativo, doutrinário, ontológico) ‑ Diz respeito à Ciências das Finanças, ciência esta que estabelece a teoria geral da atividade financeira.


1.4. Valorativo (prático, axiológico) ‑ Atinente à Política Financeira e Fiscal, estabelecendo quais teorias formuladas pela Ciência das Finanças terão aplicação prática. Compreende o conjunto de medidas que o Estado toma ou o julgamento valorativo dessas medidas.


1.5. Normativo ‑ Diz respeito ao dever-ser da atividade financeira, determina a obrigatoriedade da teoria adotada pela Política Financeira. Torna legítima a atividade financeira estatal, permitindo o seu desenrolar por meio de relações jurídicas, através do:

1.5.1. Direito Financeiro: normatiza toda a atividade financeira (despesa, receita, inclusive a de natureza tributária), orçamento e crédito público;

1.5.2. Direito Tributário: normatiza a receita caracterizada como tributo (imposto, taxa, contribuição de melhoria, etc).



2. DIREITO FINANCEIRO:

2.1. SISTEMATIZAÇÃO: Introdução, Processo e Princípios Orçamentários, Contabilidade Pública e Disposições Finais.

Ciência das Finanças e Direito Financeiro
No dizer de Alberto Deodato, a atividade financeira do Estado é a procura de meios para satisfazer as necessidades públicas. Aliomar Baleeiro, por sua vez, ensina que a atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público.

Cabe ao poder público a escolha dessas necessidades coletivas, encampando-as como necessidades públicas e, conseqüentemente, inseri-las no ordenamento jurídico, disciplinando-as a níveis constitucional e legal.

Quanto maior a gama de necessidades públicas, maior será a intensidade da atividade financeira do Estado. Pode-se dizer que, entre nós, atualmente, a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional: a prestação de serviços públicos, o exercício regular do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico.

O conceito de Ciência das Finanças não é pacífico, ainda, na doutrina, porque esta não precisou os exatos limites do campo de suas investigações. Aliomar Baleeiro a define como disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio de dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental.

É fora de dúvida que se trata de uma ciência especulativa, não normativa. Tem por objeto o estudo da atividade financeira do Estado sob o ponto de vista teórico, ou seja, não pertence ao mundo do direito, mas ao mundo da economia, do estudo dos fenômenos sociais, econômicos, estatísticos, que podem fornecer elementos para a estrutura da política financeira do Estado. A Ciência das Finanças é, antes de tudo, informativa. Fornece dados ao agente político para que ele decida. Efetua decisões políticas para atendimento dos interesses públicos, e municia os agentes públicos para que possam decidir sobre as questões mais variadas, inclusive de política fiscal.

Podemos afirmar que a Ciência das finanças tem por objeto o estudo teórico da atividade financeira do Estado, que se desdobra em receita, despesa, orçamento e crédito público, visando municiar os agentes públicos de elementos necessários à formulação da política financeira do Estado.

Podemos dizer que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico. Seu objeto material é o mesmo da Ciência das Finanças, ou seja, a atividade financeira do Estado, que se desdobra em receita, despesa, orçamento e crédito público. Enquanto esta estuda esses desdobramentos sob o ponto de vista especulativo, o Direito Financeiro disciplina normativamente toda a atividade financeira do Estado. Ambas as ciências têm o mesmo objeto, diferenciando-se uma da outra apenas pelo método de investigação científica peculiar a cada uma delas. Daí por que a Ciência das Finanças é ministrada nas Faculdades de Economia e Administração, enquanto o Direito Financeiro integra o currículo das Faculdades de Direito.


2.2.EXPRESSÕES,CONTEÚDO E CONCEITOS:

EXPRESSÕES: - Diritto Finanziario (Itália); Droit/Legislation Financier (França); Financial Law (Inglaterra); Derecho Financiero (Argentina); Direito Financial (adjetivo caiu em desuso); Direito Fazendário ou da Fazenda Pública; Legislação da Fazenda Pública

CONTEÚDO:

“É errôneo atribuir a denominação Direito Financeiro a matérias vinculadas com as Finanças Privadas, especialmente de bancos, sociedades anônimas, consórcios internacionais. O Direito Financeiro relaciona-se exclusivamente com as Finanças Públicas.” (in Iniciação ao Direito Financeiro, JOSÉ SOUTO MAIOR, Imprensa Universitária/UFPE, Recife, 1966, pág.85 )
“Embora o nome Direito Financeiro possa prestar-se a confusões e chegar-se mesmo a entender que ele cuida do sistema financeiro, na verdade tal não acontece. As operações financeiras levadas a efeito pelos particulares obedecem a regras de direito privado, enquanto o Direito Financeiro, ramo do direito público, rege exclusivamente as Finanças Públicas”. (in Curso de Direito Financeiro e Tributário, CELSO RIBEIRO BASTOS, Ed. Saraiva, 1998, pág. 19).

CARLOS VALDER DO NASCIMENTO (in Curso de Direito Financeiro, Ed. Revista Forense, RJ, 1999, págs 139/151) inclui, contudo, em sua obra, capítulo próprio sobre o Sistema Financeiro Nacional, dando, assim, uma conotação mais abrangente do que a tradicional à expressão Finanças Públicas, à vista da intervenção do Estado no domínio econômico, criação de empresas estatais e controle direto sobre o comércio exterior, etc.

Do ponto de vista normativo, o estudo do Sistema Financeiro, no Brasil, é tratado no texto constitucional vigente no Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira, Capítulo IV – Do Sistema Financeiro Nacional, Art 192, seus incisos e §§, e a nível infraconstitucional na Lei 4595, de 31/12/1964, que dispõe sobre a Política e as Instituições Monetárias , bancárias, creditícias, cria o Conselho Monetário Nacional, e dá outras providências. Tradicionalmente. No curso de direito, era matéria integrante do programa da disciplina Direito Comercial. Hoje, entretanto, no UNICEUB, não integra a estrutura programática do referido curso.
Com relação a Finanças Públicas, a Lei Magna do País disciplina o assunto em outro título diverso, ou seja, no Título VI – Da Tributação e do Orçamento, Capítulo II, Das Finanças Públicas, Arts 163 a 169, que, entretanto, aborda em algumas partes questões que envolvem o Sistema Financeiro (Arts 163 e 164 ).


ORIGENS DO TERMO” FINANÇAS/ PÚBLICAS”:
- Do Latim: finire, finatio, financia = decisão judicial, término de litígio, multa fixada em juízo, pagamentos e prestações em geral, meios para a realização das despesas públicas e fins do Estado.
- Do Alemão: finanz = intriga, usura, engano.
- Do Francês: finer, finance, finances = conseguir um fim, pagar, conjunto de recursos e meios de que dispõe ou pode dispor o Estado para seus fins.


CONCEITOS DE DIREITO FINANCEIRO:
Numa visão inicial, concebido como sistema objetivo, “conjunto de normas e princípios que regula a atividade financeira do Estado” (in Curso de Direito Financeiro e Tributário, RICARDO LOBO TORRES, Ed. Renovar, 1993, pág.15).


De outra parte, existem 2 (duas ) vertentes do Direito Financeiro:

- “Conjunto de normas jurídicas que o compõem, dispersas no ordenamento, a partir da Constituição (fontes formais)”;
- Ciência do direito financeiro, que ao lado da catalogação dessas regras objetivas, acrescenta o esforço sistematizador da ciência jurídica (é pelo trabalho dos doutrinadores que emerge um conjunto sistemático de normas e princípios). Busca-se, assim, o sentido e o alcance da significação das normas, o que envolve a utilização de técnicas próprias da ciência jurídica”. (in CELSO RIBEIRO BASTOS, obra citada, pág 17)

No entender de RUBENS GOMES DE SOUZA (in Compêndio de Legislação Tributária, Ed. Financeiras).

1 ‑ Quanto ao conteúdo ‑ É a disciplina que atribui obrigatoriedade jurídica às conclusões especulativas das Ciências das Finanças que tenham sido adotadas em cada caso particular pela Política Financeira.

2 ‑ Quanto ao objeto – desdobra-se no sentido:
a) Funcional (dinâmico) – disciplina que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas que decorrem da atividade financeira.
b) Institucional (estático) ‑ É o ramo de Direito Público que tem por objeto a regulamentação jurídica das finanças das coletividades públicas. Essa regulamentação diz respeito apenas aos institutos financeiros em si mesmos (meios da atividade financeira). Ex: Que tipo de receita o Estado retira da sociedade? Qual a natureza jurídica dos gastos públicos?


2.3. CRITÉRIOS DE DIVISÃO DO DIREITO FINANCEIRO
DIVISÃO CLÁSSICA:

Antigamente, a literatura considerava o Direito Financeiro dividido em:

Direito Tributário ‑ parcela do Direito Financeiro que cuidaria apenas da receita (tributos) em relação à sua instituição e hipóteses de cobrança (Quais os tipos de impostos que o Estado poderia cobrar? Em que situações?)

Direito Fiscal – trataria apenas da parte operacional, estabelecendo os procedimentos administrativos de cobrança e fiscalização dos tributos.
Hoje, esse não é um entendimento pacífico, uma vez que essas duas expressões deveriam ser tomadas como sinônimas. Esse pensamento clássico considerava o Direito Tributário e o Fiscal espécies do Direito Financeiro (gênero), já superada pelo fato de não haver no Brasil uma legislação autônoma de Direito Fiscal. Na prática, tais normas estão inseridas no CTN (Código Tributário Nacional/ Lei 5172, de 25/10/66).

QUANTO AO OBJETO:
Sob esta perspectiva a divisão do Direito Financeiro, segundo alguns autores, pode ser feita em:

Financeiro Constitucional – Seu fundamento e validade decorre da CF/88, arts. 163 a 169, que estabelecem regras sobre finanças públicas, e outros.
Financeiro Administrativo – envolve a competência da Administração Pública para cuidar da gestão financeira, de sua organização e atribuições das instituições envolvidas no processo orçamentário.

Financeiro Penal – Trata do exame das penalidades que possam ser aplicadas aos administradores públicos. Existem algumas sanções de natureza penal que podem ser aplicadas ao mal administrador (vide a lei 10.028, de 19/10/2000). As demais penalidades são administrativas/institucionais (vide lei complementar 101/2000).

Financeiro Processual – de certa forma, poder-se-ia justificar sua existência a parte da lei orgânica dos órgãos de controle (Tribunais de Contas) que relaciona os tipos de recursos que podem ser opostos às suas decisões. Contudo estes possuem natureza apenas administrativa.

Financeiro Internacional – A rigor não existe. As normas de Direito Financeiro só têm validade dentro do território nacional. Também a legislação local só vale dentro de seu espaço territorial.
Anote-se ainda que:
No campo tributário, as normas decorrentes de acordos e tratados são supraconstitucionais.


QUANTO A NATUREZA:

Material (substantivo) – Regula as relações jurídicas entre o Estado e a Sociedade, principalmente na parte de elaboração e execução orçamentária.

Formal (adjetivo) – Estabelece os procedimentos disciplinadores de tal relação jurídica, visando o alcance dos objetivos estabelecidos pelo Direito Financeiro Material. Concentra-se essencialmente na fase de controle da execução orçamentária. Na prática, tal classificação não possui aplicação, pois não há direito financeiro procedimental brasileiro.


2.4.AUTONOMIA DO DIREITO FINANCEIRO: prós e contras
Obs: não confundir autonomia com independência.
Até o início do século, o Direito Financeiro estava subordinado ao Direito Administrativo e, principalmente, ao Direito Constitucional, ou seja, o Direito Financeiro era um desdobramento dessas matérias.

Em 1906 Myrbach Rheinfeld escreveu a primeira obra com o título de Direito Financeiro, defendendo a autonomia científica da disciplina (GRUNDISS DER FINANZRECHT).
Com o tempo, a defesa da autonomia, passou a ser defendida, por três motivos:

1 ‑ Autonomia didática ‑ toma‑se indispensável a autonomia do Direito Financeiro dada a complexidade da matéria e de suas normas, separando‑o dos demais ramos do direito.

2 ‑ Autonomia legislativa ‑ o próprio texto constitucional consagrou um expressivo número de normas de Direito Financeiro. O art. 24, I e II, §§ 1° a 4°, estabelece a competência concorrente da União, Estado, DF para legislar sobre matéria de Direito Financeiro, Tributário e Orçamentário. Antes da CF/88, somente a União tinha competência (privativa) para legislar sobre essa matéria. A competência municipal está contida no art.30, II, suplementar a legislação federal e estadual, no que couber.


3 ‑ Autonomia científica ‑ justifica‑se sob o aspecto dogmático e estrutural.

Aspecto dogmático ‑ refere‑se a princípios jurídicos próprios do Direito Financeiro.Ex: Princípios da anualidade, da universalidade, do equilíbrio de caixa do orçamento, contidos na Lei 4.320/64. O princípio da exclusividade e o da não-afetação da receita de impostos estão presentes na Constituição em vigor.

Aspecto estrutural ‑ ressalta a existência dos seus institutos jurídicos particulares. Neste caso, utilizam-se a receita, a despesa e o orçamento público como institutos jurídicos.
A autonomia do Direito Financeiro se justifica não por motivos didáticos ou legislativos, e sim pelo científico, pois uma ciência é autônoma quando possui princípios e institutos jurídicos próprios, não encontrados em outros ramos do direito.


2.6. EVOLUÇÃO HISTÓRICA: O CASO BRASILEIRO.

DOUTRINA: associada, no início, a obras de Ciência das Finanças. A literatura brasileira antecede a estrangeira, mas somente passa a crescer na década de 90, mas com denominações associadas ao estudo do Direito Tributário.

LEGISLAÇÃO BRASILEIRA:

Antes de 1922 ‑ Não se podia falar em Direito Financeiro propriamente dito. A matéria financeira estava contida na Constituição ou em leis esparsas e fragmentadas espalhadas em várias esferas de governo. Pelo Decreto 966-A, de 07/09/1890, foi criado o Tribunal de Contas da União.

Depois de 1922 ‑ A Lei 4.596/22, de 28.1.22 (Organiza o Código de Contabilidade da União) com 108 arts, regulamentada pelo Decreto 15.782, de 8.11.22 (Aprova o Regulamento para Execução do Código de Contabilidade da União), contendo 926 arts, foi o primeiro marco geral das normas financeiras, recebendo a denominação de Código de Contabilidade Pública. É relevante frisar que tal denominação foi considerada imprópria, vez que não tratava apenas de matéria contábil, mas também financeira e até mesmo assuntos relativos ao Direito Administrativo, não traduzindo, dessa forma, a amplitude das normas contidas em seu bojo. Teve uma enorme importância, principalmente no âmbito administrativo: as cláusulas essenciais a serem inseridas nos contratos assinados pela Administração Pública foram tão duradouras que só foram revogadas com o Decreto-lei 2.300/86. Porém, só logrou eficácia no campo federal.
- 1939/40 ‑ Somente com os Decretos-lei 1.804/39 e 2.416/40 é que se deu atenção maior, cuidando da padronização dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e DF.

- 1946- Constituição (art. 5°, inciso XV, letra b, atribui competência à União para legislar sobre normas de Direito Financeiro).

- 1949-III Conferência de Técnicos em Contabilidade e Assuntos Fazendários/RJ.

- 1962 – Reunião de Consulta no RJ (todos os técnicos nacionais).

- 1964 ‑ A consolidação do Direito Financeiro só ocorreu com a Lei 4.320, de 17/03/64, cujo título estabeleceu Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Aqui, nós temos, realmente, o marco legal de âmbito nacional que veio disciplinar os processos e princípios orçamentários e a contabilidade pública.

- 1967- Constituição e Decreto-Lei 200, de 25/02/67 (Planejamento e Orçamento- Programa) e EC 01/69.

- 1988 - Constituição (Plano Plurianual e Diretrizes Orçamentárias, ampliação da abrangência da Lei de Orçamento/ Orçamento Fiscal, de Investimento das Estatais e de Seguridade Social).

- 2000 – LC 101, de 04/05 (Responsabilidade Fiscal).



CURSO DE DIREITO NO BRASIL:

- Lei de 11/08/1827 (Criação dos Cursos Jurídicos);

- Decreto 7247, de 19/04/1879 ou 1896 (Criação da disciplina Ciência das Finanças no Curso de Direito. Vide ALIOMAR BALEEIRO, in Uma Introdução à Ciência das Finanças, pág.10).

- Parecer do CFE e inclusão como disciplina autônoma do Direito Financeiro na UFRJ em 1963:

“A autonomia da cadeira de Direito Financeiro resulta de um exame detalhado dos atuais desdobramentos da profissão de advogado, prestando assistência a empresas e orientando-as quanto a regulamentos financeiros ou a imposições fiscais”.



2.7.FONTES DO DIREITO FINANCEIRO

FONTES
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___________________________________
¯ ¯
MATERIAIS FORMAIS (CF/88, art. 59, caput e incisos)
(atividade financeira do Estado) ¯
¯ ______________________ ¯
PRIMÁRIAS SECUNDÁRIAS
- Emendas Constitucionais
- Leis Complementares
- Leis Ordinárias - Decretos Regulamentares
- Atos Normativos
. portarias
‑ Medidas Provisórias . circulares
‑ Decretos Legislativos . instruções
‑ Resoluções do Senado . ordens de serviço
. etc.
- Decisões de órgãos singulares ou coletivos
‑ Convênios

2.7.1. ‑ FONTES MATERIAIS ‑ É a própria atividade financeira do Estado.

2.7.2. ‑ FONTES FORMAIS

2.7.2.1 ‑ PRIMÁRIAS

CF/88 e Emendas ‑ São grandes fontes formais primárias de Direito Financeiro e Tributário.

Normas gerais - de acordo com o art. 24 da CF, “compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro...”
Como se cuida de competência concorrente, “a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais” (§ 1º do art. 24). Impõe-se, pois, que se saiba o que são normas gerais, para que possamos saber quando a norma estadual eventualmente editada será ou estará compatível com a norma federal. É que a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados (§ 2º do art. 24). Complementa o § 3º do mesmo dispositivo constitucional que “inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender suas peculariedades”. Sobrevindo legislação federal sobre normas gerais, suspende-se a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (§ 4º do art. 24). Diga-se inicialmente que as normas gerais não podem mais do que fixar certos princípios, certas normas uniformes, certas diretrizes. A norma deverá atingir a todas as entidades políticas de maneira uniforme. Está evidente que um governo não pode limitar a ação do outro.
A União não pode intervir nos Estados, sob pena de agredir a autonomia que lhe é assegurada. Logo, apenas preceitos amplos e genéricos poderão obrigar às unidades federadas. As normas gerais, então, são sistematização de procedimentos e estabelecimento de princípios expedidas pelo Congresso Nacional. Visa à uniformidade de procedimento, evitando a despadronização como ocorria anteriormente à Lei nº 4.320/64. São aplicáveis a União, Estados, Distrito Federal (art. 24, caput), e aos Municípios (art. 30, II).

A CF/88 (arts. 163, I, e 165, § 9.º, I e II) estabelece a obrigatoriedade de uma lei complementar para dispor sobre finanças públicas.

Após a CF/88 deveria ter existido uma lei complementar que substituísse a Lei 4.320/64. Porém isso não ocorreu, seja por questões políticas ou técnicas. Existe, contudo, o PLC 135/96, em tramitação no Congresso Nacional.

A Lei 4.320/64 é bem feita sob o ponto de vista técnico, embora com alguns problemas de estrutura orçamentária, mas não atende mais às necessidades financeiras atuais. É uma lei ordinária baixada pela CF/46, quando ainda não existia a figura da lei complementar, mas que passou a ter status de lei complementar, pelo fato de que, até hoje, não foi elaborada uma lei complementar que a substituísse, dispondo sobre finanças públicas.

Em primeiro lugar, por questões políticas: dependia do plebiscito sobre o regime de Governo (monarquia, parlamentarismo ou presidencialismo), uma vez que a lei financeira poderia sofrer alterações dependendo do regime escolhido. Outro fator foram as exigências que o Legislativo passou a colocar dentro das leis de diretrizes orçamentárias. Como se descobriu outro dispositivo legal que pudesse atender às necessidades político-financeiras – a LDO – não houve um interesse maior de se colocar em apreciação um assunto deveras complexo.
Quanto às emendas constitucionais, temos 39 emendas e 06 de Revisão, das quais algumas delas dizem respeito ao campo do Direito Financeiro.

Leis Complementares - Encontra-se em tramitação no Congresso Nacional um projeto de lei complementar (PLC n.º 135/96), que estabelece normas gerais de Direito Financeiro, em atendimento ao disposto no art. 165, § 9.º, da CF/88. Recentemente foi aprovada a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.

- Lei de Direito Financeiro (LDF) - Lei 4.320/64 ‑ Lei geral de Direito Financeiro. Possui status de lei complementar. Tem natureza formal e define a forma de estruturação dos orçamentos e balanços. Não autoriza gastos, tem vigência indeterminada, de caráter permanente, não podendo ser modificada, a não ser por lei de igual hierarquia. Tem âmbito nacional.

- Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – LC 101/2000 – Lei de natureza administrativa, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, impõe sanções administrativas e institucional. Tem âmbito nacional, caráter permanente e vigência indeterminada.


Leis Ordinárias ‑ As três leis ordinárias mais importantes são:

- Leis dos Planos Plurianuais (PPA) – Lei nº 9.989/00. (de 21/07/00, DOU de 24/07/00). Tem natureza jurídica formal, disciplina apenas procedimentos, mas que tem precedência sobre as demais leis, não regulando direitos e obrigações para terceiros. Estabelece uma programação de médio prazo para a Administração Pública no âmbito da qual fica adstrita.

- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ‑ Lei 10.524/02 (de 25/07/02, DOU de 26/07/02). Tem natureza política em sua essência. Define estratégias, prioridades, diretrizes de governo da União, Estados, Municípios e DF, pois é de âmbito local, aplicável à esfera de governo que corresponde. Tem vigência determinada, esporádica e atípica – dura aproximadamente 1 ano e meio – e estabelece diretrizes para elaboração do orçamento anual do exercício subseqüente. O ideal é que seja publicada no D.O. nas datas legalmente fixadas.

- Lei de Orçamento Anual (LOA) ‑ Lei 10.640/03 (de 15/01/03, DOU de 15/01/03). Tem natureza operacional, concretiza as formas das leis de Direito Financeiro e a política orçamentária. Autoriza gastos. Tem vigência determinada de 1 ano, pois o exercício financeiro coincide com o ano civil. Às vezes, ocorre atraso em sua edição, criando uma situação sui generis: a nova LOA deverá retroagir ou sua eficácia é da edição para frente?


Existem outras fontes formais (art. 59, CF/88):

Leis delegadas ‑ não podem ocorrer, no tocante a PPA, LDO e LOA (CF/88, art 68, § 1°, inciso III).

Medidas Provisórias – A partir da promulgação da EC nº 32/01, é vedada a edição de MP sobre Planos Plurianuais, Diretrizes orçamentárias e Orçamentos (art. 62, § 1º, I, d).

Decretos legislativos – raríssimos (Prestação de Contas do Presidente da República/Julgamento).

Resoluções do Senado ‑ possuem uma relevância maior quanto à parte de operações de créditos, sendo competente para a autorização o Senado Federal, por meio de suas Resoluções (CF, art. 52, VII).











Quadro comparativo das principais leis de Direito Financeiro
Características
LDF
LRF
PPA
LDO
LOA
Tipo
Status de Lei Complementar
Complementar
Ordinária
Ordinária
Ordinária
Iniciativa
Exec./Legislat.
Exec./Legislat.
Executivo
Executivo
Executivo
Origem
Federal
Federal
Fed. e Local
Fed. e Local
Fed. e Local
Vigência - Inicio
Vigência-término
45 após a public.
Indeterminada
Data public.
Indeterminada
Data public.
Final 1º ano do man. Pres.
Indeterminada
Desuso

Indeterminada
31/12
Natureza
Formal e estrutural
Administrativa
Política de médio prazo
Política de curto prazo
Operacional
Revoga Leis?
Sim
Sim
Não
Não
Não
Texto pré-deter.
Parcialmente (art. 165, § 9º, I e II).
Não
Parcialmente (art. 165, § 1º).
Sim (art. 165, § 2º).
Sim, integral (art. 165, § 8º).
Prevê sanção
Não
Sim
Não
Não
Não

2.7.2.2 – SECUNDÁRIAS

Decretos Regulamentares ‑ Existe um número bastante significativo. O mais importante é aquele que disciplina a execução orçamentária e seu exercício (Ex: Governo faz ajustes, cortes de gastos).

Atos Normativos ‑ Expedidos pelas autoridades administrativas estabelecendo procedimentos para a lei orçamentária ‑ tais como portarias, ordens de serviços, circulares etc.

Decisões de Órgãos Singulares e Colegiados - Algumas têm eficácia normativa, como as decisões dos Tribunais de Contas.

Convênios, Contratos, Acordos, Ajustes, Aditivos ‑ Acordos efetivados entre as esferas de governo ou entre o Estado e o particular, estabelecendo direitos e obrigações recíprocas entre as partes.

Obs: a doutrina e a jurisprudência não são fontes mas apenas instrumentos de ação ou defesa pelo administrador público.


2.5.VIGÊNCIA, APLICAÇÃO, INTEGRAÇÃO E INTERPRETAÇÃO.

O CTN estabelece regras específicas sobre essa matéria. No caso da Lei de Direito Financeiro ‑ Lei 4.320/64 - não estabelece qualquer regra. Há de se usar subsidiariamente a LICC, arts. 1.º, 2.º, 4.º e 5.º.
2.5.1 ‑ VIGÊNCIA

Espacial ‑ Utiliza‑se o Princípio da Territorialidade, ou seja, as disposições de Direito Financeiro valem dentro do território nacional, respeitando‑se, no que se refere à competência concorrente, prevista na CF/88, art. 24, I, o âmbito de cada esfera governamental.

Temporal ‑ Utiliza‑se das regras aplicáveis às normas cíveis ‑ LICC.
Art. 1.º. Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país 45 (quarenta e cinco) dias depois de oficialmente publicada.
Art. 2.º. Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.

Tais dispositivos são exceção na norma de Direito Financeiro, que estabelece vigência a partir da data de sua publicação. Não há a ocorrência da vacatio legis.

A Lei 4.320, em seu art. 114, não estabelece prazo de vigência, mas a sua eficácia (aplicação e efeitos jurídicos) retroagiu a 1.º de janeiro de 1964, para o fim da elaboração dos orçamentos, e, quanto às demais atividades nela estatuídas, os efeitos foram contados a partir de 1.º de janeiro de 1965.

Com relação à Lei do PPA – o art. 8º da Lei nº 9.989/00 estabelece o início da entrada em vigor na data de sua publicação (24/07/00), e o art. 35, § 2º, I, do ADCT (CF/88), estabelece o termino de vigência do PPA no final do exercício do primeiro ano do mandato presidencial subseqüente.

Com relação à LDO ‑ Lei 10.524/02 – geralmente, na parte final, estabelece vigência a partir da data de publicação (art. 102).

Com relação à Lei de Orçamento (Lei 10.640/03), o art. 17 dispõe que “entra em vigor na data de sua publicação” (15/01/03), o que deveria ser complementado com “produzirá efeitos jurídicos a partir de 1.º de janeiro do ano”, porque corresponde ao exercício financeiro da qual ela faz parte, embora, na prática, isso não venha ocorrendo nos anos anteriores, vez que tal lei só é aprovada, sancionada e publicada após o início do exercício financeiro, impossibilitando o seu alcance pretérito, gerando o problema da ilegalidade dos gastos sem autorização. Para que os atos de execução de seus administradores não venham a se tomar ilegais (sem lei que os autorize), costumava‑se autorizar, até a publicação da lei, os gastos na razão de 1/12. A LDO para o Ano 2001, no art. 81, vedou, entretanto, tal possibilidade, mas autorizou a execução das despesas que menciona (vide incisos I a IV).

Outra observação a ser feita é que vigora no País o princípio da exclusividade orçamentária, previsto pela CF/88, art. 165, § 8.º. Isto é, a Lei de Orçamento só pode conter matéria pertinente à fixação da despesa e à previsão da receita, ressalvadas duas hipóteses, previstas no mesmo dispositivo constitucional. Em virtude desse princípio, a lei de orçamento não poderia cuidar de regras de vigência, sob pena de inconstitucionalidade.

É possível ocorrer a retroatividade da legislação financeira?
Via de regra as normas de Direito Financeiro não retroagem, salvo em caráter excepcional, desde que atendidas duas condições:
- interesse público
- que obedeça a CF, art. 5.º, XXXVI ‑ não prejudique o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.


2.5.2. – APLICAÇÃO

Costuma‑se utilizar o art. 5.º da LICC. Mesmo sendo uma norma de Direito Privado, esta se ajusta coerentemente com o Direito Público ‑ Direito Financeiro.
Art. 5.º. Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum.
Os artigos 105 e 106 do CTN regulam a aplicação das normas gerais de Direito Tributário.


2.5.3 ‑ INTEGRAÇÃO
Integração significa dizer ato de preencher a lacuna deixada pelo ordenamento jurídico. Aqui, também, como não há qualquer regra estabelecida pelas normas de Direito Financeiro, deve‑se aplicar o art. 4.º da LICC: utilizar a analogia e os princípios gerais de direito como recurso de integração das normas financeiras. Afastam‑se, porém, os costumes, que não podem ser aplicados no campo financeiro porque os atos deverão ser praticados conforme as hipóteses que a lei permite (no Direito Financeiro os atos são todos vinculados).

No tocante ao campo tributário, esses assuntos possuem normas próprias (art. 108, I a IV, CTN).



2.5.4 ‑ INTERPRETAÇÃO DAS NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO

Em Direito Financeiro, admitem‑se todas as regras de interpretação, seja quanto à espécie, seja quanto ao método aplicado.

QUANTO À ESPÉCIE QUANTO AO MÉTODO
Autêntica Literal ou gramatical
Administrativa Lógica
Judicial Teleológica
Doutrinária Histórica
Sistêmica





2.5.4.1 ‑ ESPÉCIES

Autêntica ‑ aquela feita pelo legislador no próprio diploma legal ou em outro que o regulamente.
Ex: Lei 4.320/64, art. 15, § 1.º - entende‑se por elementos o desdobramento
de pessoal.
Art. 43, §§ 2.º e 3.º - entende‑se por superávit financeiro e diferença ... por excesso de arrecadação, para fins desse artigo, o saldo positivo...

É bom não confundir interpretação autêntica com os conceitos de alguns institutos.
Ex.: Art. 40 - conceitua créditos adicionais.

Administrativa ‑ É fornecida pela própria autoridade administrativa. Na prática, são dadas mediante instruções normativas.

Judicial ‑ Decorre da jurisprudência, mas praticamente não existe no Direito Financeiro. Quando muito, há súmulas dos Tribunais de Contas ou órgãos equivalentes que cuidam de matéria financeira, ao contrário do que ocorre no Tributário, sendo elas de natureza administrativa, pois não operam coisa julgada.

Doutrinária ‑ bastante escassa no campo de Direito Financeiro. Somente há a Lei 4.320/64 comentada. No tributário, a doutrina é relativamente extensa.


2.5.4.2. – MÉTODOS:
Admitem‑se os utilizados no Direito Comum: literal, lógica, teleológica, histórica e sistêmica. Já no Tributário, conforme veremos mais adiante, no que tange à isenção tributária, a exclusão deve se restringir ao método literal.



3. NORMAS CONSTITUCIONAIS E GERAIS DISCIPLINADORAS DO PROCESSO E DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:

3.1. LEI Nº 4.320/64
1.Titulo: Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

2. Estrutura: 115 artigos – Disposição preliminar – Títulos desdobrados em capítulos, seções e subseções – 17 anexos.

3. Conteúdo (Síntese); 3.1. Fundamento legal; 3.2. Da lei de orçamento; 3.3. Da proposta orçamentária; 3.4. Da elaboração da lei de orçamento; 3.5. Do exercício financeiro; 3.6. Dos créditos adicionais; 3.7. Da execução do orçamento; 3.8. Dos fundos especiais; 3.9. Do controle da execução orçamentária; 3.10. Da contabilidade; 3.11. Das autarquias e outras entidades; 3.12. Disposições finais
Concernente ao título, houve uma omissão quanto à questão da autorização porque a Constituição da época não falava sobre a matéria, deixando alta margem ao Legislador. Preteriu-se, além da abordagem da autorização, aquela referente à execução. É uma lei desatualizada porque não prevê instrumentos como o PPA e LDO. Sobre os balanços, a Constituição, hoje, não traz a obrigação de definir sobre balanços.

Além dos entes políticos citados na ementa, nota-se no corpo da lei que outras entidades como autarquias, etc. Não tratou a lei das empresas públicas e das sociedades de economia mista, o que foi derrogada pela nova Constituição de 88, que os incluiu como obrigadas a prestar contas da gerência dos recursos públicos de que dispõem.

Os dispositivos da Lei nº 4.320/64 que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, acham-se em vigor, salvo aqueles contrariados pelas normas constitucionais supervenientes.



LEI COMPLEMENTAR Nº 101, de 04/05/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal
1. Título: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

2. Estrutura: 75 artigos – Disposições preliminares – Títulos desdobrados em capítulos, seções e subseções.

3. Conteúdo (síntese); 3.1. Do Planejamento; 3.2. Da Receita Pública; 3.3. Da Despesa Pública; 3.4. Das Transferências Voluntárias; 3.5. Da Destinação de Recursos Públicos para o Setor Privado; 3.6. Da Dívida e do Endividamento; 3.7. Da Gestão Patrimonial; 3.8. Da Transparência, Controle e Fiscalização; 3.9. Disposições Finais e Transitórias.

Apesar de fundamentar-se no capítulo II do título VI da CF, essa lei cuidou de disciplinar apenas os dispostos nos incisos I, II, III e IV do art. 163, no § 9º do art. 165 e no 169 da CF.

Apenas parte do inciso II do § 9º, do art. 165 foi regulamentada. Omitiu-se na disciplinação daquela parte mais importante, que diz respeito a condições para instituição e funcionamento de fundos. Por isso, continuam abertos os ralos por onde escoa uma parcela ponderável das receitas públicas, praticamente imunes aos mecanismos de fiscalização e controle da execução orçamentária. Também não cuidou de incorporar, atualizadamente, os textos da Lei nº 4.320/64, que continuam em vigor, embora algumas matérias por ela reguladas tivessem sido disciplinadas diferentemente pela nova lei. Essa lei complementar veio à luz, de um lado para servir de instrumento à consolidação do Programa de Estabilização Fiscal reclamada por organismos internacionais e, de outro, como uma resposta do governo à indignação da opinião pública, divulgada pela mídia, ante os atos de improbidade que tomaram conta do País. Daí a celeridade com que foi votada e sua conseqüente imperfeição.


Mas, é um passo inicial para conferir maior seriedade aos agentes públicos na gestão de finanças públicas. Se bem aplicadas as suas normas e se houver vontade política dos agentes públicos envolvidos na elaboração e na aplicação da lei orçamentária, o orçamento anual passará a ser, efetivamente, um instrumento de exercício da cidadania. Seus dispositivos estabelecem responsabilidade de natureza penal (art. 73, regulamentado pela Lei nº 10.028/00); de natureza administrativa (arts. 15, 21, 46) e de natureza institucional (art. 11, par. único, 23, § 3º, I a III, 31, § 1º, e 2º). Advirta-se, por fim, que em razão do princípio da anualidade orçamentária (arts. 48, II, 165, II e § 5º, e 166 da CF) a LRF não poderia entrar em vigor na data de sua publicação, 05 de maio de 2000, mas apenas a partir de 1º de janeiro de 2001.